Определение Верховного суда Чувашской Республики от 27.06.2013 N 33-1901-13 <Об отмене решения Новочебоксарского городского суда ЧР от 14 ноября 2012 года в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим пункта 7 статьи 3, пункта 1 статьи 3, абзаца 1 пункта 2 статьи 3, пункта 5 статьи 3, пункта 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года N С 12-4>
ВЕРХОВНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 июня 2013 г. № 33-1901-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе председательствующего Семенова Н.В., судей Нестеровой Л.В., Ярадаева А.В., при секретаре Казаковой С.А. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению прокурора г. Новочебоксарска Чувашской Республики о признании недействующим в части нормативного правового акта Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, поступившее по апелляционной жалобе Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, апелляционному представлению прокурора на решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 14 ноября 2012 года и апелляционному представлению прокурора на дополнительное решение указанного суда от 18 марта 2013 года, которыми постановлено:
- заявление прокурора удовлетворить частично;
- признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу следующие нормативные закрепления Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4: абзац 2 пункта 4 статьи 3, абзац 2 пункта 8 статьи 3 в части согласования с антимонопольным органом решения главы администрации по вопросам ликвидации предприятий, абзац 10 пункта 2 статьи 5, пункт 1 статьи 8 в части установления об осуществлении администрацией г. Новочебоксарска Чувашской Республики контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;
- отказать в удовлетворении заявления прокурора в части требований о признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу следующих нормативных закреплений Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4: пункта 1 статьи 3, абзаца 1 пункта 2 статьи 3, пункта 5 статьи 3, пункта 7 статьи 3 и пункта 1 статьи 8 в части установления об осуществлении Новочебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия
установила:
Прокурор г. Новочебоксарска Чувашской Республики обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных нормативных установлений Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), по мотиву противоречия их федеральному законодательству и законодательству Чувашской Республики.
По мнению прокурора, пункт 1 статьи 8 Положения, устанавливающий, что контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществляют Новочебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики, ревизионная комиссия города Новочебоксарска Чувашской Республики, администрация города Новочебоксарска Чувашской Республики, противоречит нормам пункта 5 части 2 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пункта 5 части 10 статьи 35, части 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 5 части 7 статьи 30, части 1 статьи 32 Закона Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике", поскольку предполагает наделение Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, ревизионной комиссии г. Новочебоксарска Чувашской Республики и администрации г. Новочебоксарска Чувашской Республики полномочиями по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, не предусмотренными ни федеральным, ни региональным законодательством.
Установления пункта 1, абзаца 1 пункта 2, пункта 5 статьи 3 Положения, регламентирующие порядок создания, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений, противоречат отдельным положениям Федерального закона "О некоммерческих организациях", поскольку решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных бюджетных и казенных учреждений должно приниматься в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, а не в порядке, установленном Новочебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики.
Абзац 2 пункта 4 статьи 3 Положения противоречит части 1 статьи 62 Бюджетного кодекса РФ, поскольку порядок определения и уплаты муниципальными унитарными предприятиями части прибыли, подлежащей перечислению в бюджет г. Новочебоксарска, должен устанавливаться муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, а не постановлением главы администрации, как определено Положением.
Нормы пункта 7 статьи 3 Положения, устанавливающие, что учредителем предприятий и учреждений является администрация г. Новочебоксарска, противоречат подпункту 3 пункта 2 статьи 15 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которому учредителем муниципального бюджетного или казенного учреждения является муниципальное образование.
Абзац 2 пункта 8 статьи 3 Положения, устанавливающий, что в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, решения главы администрации по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий подлежат согласованию с антимонопольным органом, противоречит федеральному законодательству, поскольку часть 1 статьи 27 Федерального закона "О защите конкуренции" предусматривает предварительное согласование с антимонопольным органом вопросов создания и реорганизации коммерческих организаций.
Установления абзаца 10 пункта 2 статьи 5 Положения, согласно которым субаренда недвижимого имущества допускается, если она предусмотрена нормативными правовыми актами органов самоуправления города Новочебоксарска Чувашской Республики, договором аренды, с согласия арендатора, балансодержателя и уполномоченного органа, противоречит статье 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку заключение договоров субаренды в отношении муниципального имущества, как и договоров аренды в отношении этого имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
В судебном заседании 14 ноября 2012 года прокурор Федоров В.В. заявление поддержал по изложенным в нем основаниям.
Курочкин К.Е., представляя интересы Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, возражал против удовлетворения заявления прокурора, пояснив, что оспариваемые прокурором нормативные закрепления не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Администрация г. Новочебоксарска Чувашской Республики, также участвующая в деле в качестве заинтересованного лица, своего представителя в судебное заседание не направила.
Судом вынесено указанное выше решение, на которое прокурором принесено апелляционное представление на предмет пересмотра решения в части требований прокурора, в удовлетворении которых отказано.
Новочебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики обжаловало решение суда в части требований прокурора, которые были удовлетворены.
Поскольку не по всем принятым к рассмотрению требованиям прокурора судом первой инстанции было принято решение, суд апелляционной инстанции определением от 23 января 2013 года возвратил дело в городской суд для рассмотрения вопроса о принятии дополнительного решения по делу.
Определением суда от 28 февраля 2013 года в связи с принятием судом отказа прокурора от заявления в части прекращено производство по делу в части заявления прокурора о признании недействующим пункта 1 статьи 8 Положения в части установления об осуществлении ревизионной комиссией г. Новочебоксарска Чувашской Республики контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
18 марта 2013 года судом первой инстанции принято дополнительное решение, которым (с учетом определения городского суда от 5 апреля 2013 года об исправлении описки в дополнительном решении суда) отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим пункта 1 статьи 8 Положения в части, устанавливающей, что контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществляет Новочебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики.
На указанное дополнительное решение суда прокурором также принесено апелляционное представление на предмет его отмены по мотиву неправильного разрешения судом требования прокурора в указанной части.
Выслушав объяснения прокурора Ивановой И.Г., полагавшей удовлетворить апелляционные представления прокурора и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы городского Собрания депутатов, объяснения представителя Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики и администрации г. Новочебоксарска Курочкина К.Е., поддержавшего апелляционную жалобу на решение и возражавшего против удовлетворения апелляционных представлений прокурора, согласно ст. 327.1 ГПК РФ рассмотрев дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных представлениях прокурора и апелляционной жалобе органа местного самоуправления, возражениях прокурора относительно апелляционной жалобы, возражениях заинтересованного лица относительно апелляционного представления прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
Как указывалось выше, решением суда первой инстанции от 14 ноября 2012 года отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими пункта 1 статьи 3, абзаца 1 пункта 2 статьи 3, пункта 5 статьи 3, пункта 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики.
Судебная коллегия считает, что при разрешении указанных требований прокурора суд первой инстанции допустил неправильное применение норм материального права, регламентирующих вопросы создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений, а также норм, определяющих учредителя муниципальных предприятий и учреждений.
Согласно статьям 13, 16, 18, 19.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 года № 7-ФЗ (с изменениями и дополнениями) принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных казенных и бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном администрацией муниципального образования, а не представительным органом муниципального образования, который, приняв оспариваемые прокурором нормативные закрепления, необоснованно расширил собственную компетенцию.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 18 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что оспариваемый акт или его часть приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Согласно статье 15 названного Закона учредителем бюджетного или казенного учреждения в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения является муниципальное образование, а в соответствии со статьей 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ (с изменениями и дополнениями) учредителем унитарного предприятия может выступать муниципальное образование. Между тем оспариваемый прокурором пункт 7 статьи 3 Положения в противоречие приведенным нормам федерального закона закрепляет установление, что учредителем предприятий и учреждений является администрация г. Новочебоксарска. Местная администрация как орган местного самоуправления может выполнять функции и полномочия учредителя, но не может признаваться учредителем.
Следующее установление этого пункта о том, что согласование уставов учреждений осуществляет уполномоченный орган и представляет их на утверждение главе администрации, также подлежит признанию недействующим, поскольку это нормативное закрепление также регламентирует вопросы создания и реорганизации учреждений и, соответственно, также принято с нарушением полномочий представительного органа местного самоуправления.
Что касается норм пункта 1, абзаца 1 пункта 2, пункта 5, пункта 7 статьи 3 Положения в части, касающейся вопросов создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, они приняты представительным органом местного самоуправления в рамках предоставленных законом полномочий.
Так, к числу актов, определяющих статус органов местного самоуправления, относится Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Согласно статье 34 этого Закона (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ) в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.
Оспорив названные нормативные установления, т.е. в части, касающейся вопросов создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, прокурор никоим образом не мотивировал заявление в этой части.
Согласно статьям 2, 8, 29, 35 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ (с изменениями и дополнениями) от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, и решения об учреждении, реорганизации и ликвидации предприятий принимают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, и судебная коллегия не усматривает противоречий этому статусу в закреплении этих полномочий за главой администрации города.
Судебная коллегия находит подлежащим отмене дополнительное решение суда от 18 марта 2013 года, признав заслуживающими внимания доводы апелляционного представления прокурора.
Так, дополнительным решением суда отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим пункта 1 статьи 8 Положения в части наделения Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики полномочиями по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Не согласившись с решением суда в этой части, прокурор обоснованно указывает, что согласно части 1 статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления создает контрольно-счетный орган муниципального образования, деятельность которого регламентируется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", и что согласно статье 9 названного Закона контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществляет контрольно-счетный орган муниципального образования. Эти нормы федерального законодательства нашли закрепление в статье 38 Устава г. Новочебоксарска, в статье 8 Положения о контрольно-счетном органе города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 20 октября 2011 года № С 18-1.
Таким образом, наделив себя полномочиями, не предусмотренными законом для данного органа местного самоуправления, т.е. полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, представительный орган местного самоуправления необоснованно расширил собственную компетенцию.
Что касается доводов апелляционной жалобы Новочебоксарского городского Собрания депутатов, они не опровергают выводов суда первой инстанции, которые подробно изложены в судебном решении в обоснование признания недействующими оспариваемых прокурором нормативных закреплений муниципального нормативного правового акта. Приведенные в апелляционной жалобе доводы заинтересованного лица фактически повторяют правовую позицию представительного органа, изложенную в судебном заседании суда первой инстанции. Эти доводы суд первой инстанции обоснованно отверг.
Не основано на процессуальном законе утверждение представителя Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики Курочкина К.Е. о том, что помощник прокурора г. Новочебоксарска, принимавший участие в рассмотрении дела в суде первой инстанции 14 ноября 2012 года, не имел полномочий подписывать апелляционное представление на решение суда от 14 ноября 2012 года.
Отменяя решение суда от 14 ноября 2012 года в части требований прокурора, которые разрешены судом неверно, а также отменяя дополнительное решение суда, судебная коллегия принимает по делу в указанной части новое решение об удовлетворении заявления прокурора, и с учетом того, что правовой акт до вынесения решения суда применялся (п. 28 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), и что отдельные нормативные положения вошли в противоречие с федеральным законодательством уже после внесения изменений и дополнений в соответствующее федеральное законодательство, судебная коллегия признает недействующими оспариваемые прокурором нормативные закрепления со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь изложенным, ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Отменить решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 14 ноября 2012 года в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующим пункта 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), в части установления о том, что учредителем предприятий и учреждений является администрация г. Новочебоксарска, и принять по делу в указанной части новое решение, которым признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), в части установления, что учредителем предприятий и учреждений является администрация г. Новочебоксарска.
Отменить решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 14 ноября 2012 года в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими пункта 1 статьи 3, абзаца 1 пункта 2 статьи 3, пункта 5 статьи 3, пункта 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), в части установлений, касающихся вопросов создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений, и принять по делу в указанной части новое решение, которым признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 статьи 3, абзац 1 пункта 2 статьи 3, пункт 5 статьи 3, пункт 7 статьи 3 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), в части установлений, касающихся вопросов создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений.
Отменить дополнительное решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 18 марта 2013 года и принять по делу в указанной части новое решение, которым признать недействующим пункт 1 статьи 8 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Новочебоксарска Чувашской Республики, утвержденного решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 29 мая 2006 года № С 12-4 (в ред. от 20 октября 2011 года), в части наделения Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики полномочиями по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Оставить без удовлетворения апелляционное представление прокурора на решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 14 ноября 2012 года в остальной части.
Оставить без удовлетворения апелляционную жалобу Новочебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики на решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 14 ноября 2012 года.
Председательствующий
Н.В.СЕМЕНОВ
Судьи:
Л.В.НЕСТЕРОВА
А.В.ЯРАДАЕВ
------------------------------------------------------------------