Решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 16.08.2013 по делу N А79-2644/2013 <Исковые требования о признании недействительным ненормативного акта о нарушении антимонопольного законодательства при проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок удовлетворены, поскольку нарушены законные интересы лиц, подавших заявку на участие в конкурсе>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ - ЧУВАШИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 августа 2013 г. по делу № А79-2644/2013
Резолютивная часть решения объявлена 08 августа 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 16 августа 2013 года.
Арбитражный суд в составе судьи,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям
общества с ограниченной ответственностью "Автолайн", г. Новочебоксарск,
администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии, г. Чебоксары,
о признании недействительными решения и предписания от 27.03.2013 по делу № 07-AM3/06-2013,
третье лицо - производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие № 2", г. Чебоксары,
при участии:
от ООО "Автолайн" - директора Л.,
от администрации г. Новочебоксарск - А. по доверенности от 14.06.2013 № 596, К. по доверенности от 04.07.2013 № 602,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - Ш. по доверенности от 30.10.2012 № 01-46/7895,
от ПК "ЧПАП № 2" - Т. по доверенности от 29.05.2013 № 03/120,
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 27.03.2013 по делу № 07-АМЗ/06-2013.
Оспариваемым решением администрация города Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - администрация) признана нарушившей часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Заявитель считает ошибочным вывод антимонопольного органа о том, что объединение нескольких маршрутов регулярных городских перевозок в один лот нарушает антимонопольное законодательство. Общество указало, что положение о конкурсе не содержит предписаний, ограничивающих право заказчика и организатора конкурса на объединение в одном лоте нескольких маршрутов. При этом администрацией произведено объединение маршрутов с различной рентабельностью, что направлено на решение социально-значимых проблем населения в г. Новочебоксарске по обеспечению пассажирских перевозок на всей территории, включая части города, отдаленные от центра, удаленность производственных площадок от спальных районов.
Администрация не вышла за пределы своих полномочий, не ограничила чьих-либо интересов и прав в сфере пассажирских перевозок.
Оспариваемое решение и предписание нарушают права общества, поскольку оно подавало заявку на участие в конкурсе.
Заявление общества судом принято к производству, делу присвоен № А79-2644/2013.
Администрация г. Новочебоксарска также обратилась в суд с заявлением об оспаривании решения и предписания управления (дело № А79-2839/2013).
Администрация указала, что определение условий конкурса на право осуществления пассажирских перевозок относится к полномочиям органа местного самоуправления. Ограничений на порядок формирования лотов действующее в г. Новочебоксарске Положение о конкурсном отборе не содержит. Само же объединение нескольких маршрутов в один лот было обусловлено различным пассажиропотоком на этих маршрутах и произведено в целях бесперебойного, равномерного функционирования системы пассажирских перевозок. При этом управление не представило доказательств необоснованности подобного порядка формирования лотов. Администрация не предоставила никаких преимуществ кому-либо из потенциальных участников конкурса.
Определением суда от 23.04.2013 дела № А79-2644/2013 и № А79-2839/2013 объединены в одно производство с присвоением № А79-2644/2013.
В судебном заседании представители заявителей требования поддержали. Пояснили, что некоторые маршруты, выставленные на конкурс, сами по себе являются сезонными, нерентабельными с точки зрения необходимости осуществления перевозок по ним круглый год. Поэтому они и были объединены в один лот с рентабельными маршрутами. Если же выставить на конкурс нерентабельный маршрут самостоятельным лотом, на него не будут поданы заявки. Заявители также указали, что данный конкурс является повторным. Первый раз на конкурс администрация выставила все маршруты г. Новочебоксарска одним лотом, и управление признало это нарушением. Однако антимонопольный орган не указал, каким образом необходимо действовать администрации, чтобы не допустить нарушения законодательства о защите конкуренции. Представитель ООО "Автолайн" указал, что общество является субъектом малого предпринимательства, однако это не помешало ему заключить договоры аренды транспортных средств с целью участия в конкурсе. Производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие № 2", который обратился в управление с жалобой, является крупнейшим перевозчиком, и для него большое количество необходимых автобусов для осуществления перевозок препятствием не является.
Представитель управления заявление не признал по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснил, что объединение в лот трех и четырех маршрутов необоснованно. Такое количество маршрутов требует большого количества автобусов, что создает преимущества для крупных перевозчиков, и ограничивает возможности остальных. Кроме того, администрация не обосновала, что объединение нескольких маршрутов вызвано объективными обстоятельствами; все маршруты являются круглогодичными, то есть не сезонными.
Представитель производственного кооператива "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие № 2" (далее - ПК "ЧПАП № 2", кооператив) поддержал позицию антимонопольного органа. Пояснил, что если бы на конкурс выставлялись маршруты отдельными лотами, кооператив мог выбрать интересные для него варианты, и не подавать заявки на иные маршруты.
Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд установил следующее.
Постановлением администрации г. Новочебоксарска от 20.02.2013 № 74 объявлен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Новочебоксарске и утверждена конкурсная документация.
На конкурс выставлено два лота: № 1 - маршруты № № 11, 15, 17, 20К; № 2 - маршруты № № 12, 14, 20.
Заявки на участие в конкурсе подали ООО "Автолайн" и ПК "ЧПАП № 2".
При этом в день подачи заявки (19.03.2013) кооператив обратился в управление с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства.
По мнению кооператива, объединение нескольких маршрутов в один лот не обеспечивает участие в конкурсе всех заинтересованных лиц, не учитывает финансовое положение отдельных субъектов. Кооператив посчитал, что включение в один лот нескольких маршрутов свидетельствует о навязывании всех маршрутов хозяйствующему субъекту, заинтересованному в осуществлении пассажирских перевозок по конкретному маршруту.
Управление рассмотрело заявление кооператива. Решением от 27.03.2013 по делу № 07-АМЗ/06-2013 заявление ПК "ЧПАП № 2" признано обоснованным. Антимонопольный орган пришел к выводу, что администрация нарушила требования части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Управление выдало администрации предписание от 27.03.2013, в соответствии с которым орган местного самоуправления должна аннулировать объявленный открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок.
Не согласившись с решением и предписанием, общество и администрация оспорили ненормативные правовые акты управления в судебном порядке.
Суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявлений.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Статьей 17 Закона о защите конкуренции установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.
Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлено, что наряду с установленными частью 1 данной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.
Управление признало администрацию нарушившей часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Суд отмечает следующее.
Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).
Как следует из подпункта 7 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно частям 1 и 3 статьи 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Положение о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Новочебоксарске утверждено постановлением администрации города Новочебоксарска от 20.02.2013 № 72 (далее - Положение о проведении конкурса).
Во исполнение возложенных обязанностей и в рамках предоставленных законодательством полномочий администрация приняла указанный нормативно - правовой акт, регулирующий порядок проведения конкурса и организовала проведение конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта в соответствии с Положением о проведении конкурса, а также во исполнение ранее выданного предписания управления от 06.12.2012.
Согласно подпункту 4 пункта 1.5 Положения о проведении конкурса под лотом понимается маршрут регулярных перевозок или группа маршрутов регулярных перевозок.
Запрета на объединение нескольких маршрутов в один лот ни муниципальное, ни республиканское, ни федеральное законодательство не содержат.
Объединение администрацией маршрутов в лоты при решении местных вопросов, связанных с расходованием бюджета для муниципальных нужд, было обусловлено различным пассажиропотоком и произведено в целях обеспечения бесперебойного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок по всем направлениям в черте города.
Как следует из представленных обществом отчетов о продаже билетов и задействованных транспортных средствах, количество проданных билетов на разных маршрутах отличается.
Так, в лоте № 1 объединены маршруты № № 11, 15, 17, 20К. Из этих маршрутах наибольшее количество проданных билетов в одном автобусе на маршруте № 20К, затем на маршруте № 11 и наименьшее число проданных билетов - на маршрутах 15 и 17. При этом разница в количестве проданных билетов значительна, иногда составляет более 100 билетов с одного автобуса в день.
В лоте № 2 объединены маршруты № № 12, 14, 20. Из этих маршрутов наибольшее количество пассажиров обслуживает маршрут № 14, а остальные два находятся примерно на одном уровне пассажиропотока, с разницей более 100 проданных билетов с маршрутом № 14.
Таким образом, в лот объединены популярные и непопулярные маршруты в смысле спроса. Например, в каждом лоте есть по одному маршруту, по которому пассажиры следуют до основных промышленных предприятий города
Новочебоксарска - в лоте № 1 это маршрут № 11 "Юраково - Промзона", в лоте № 2 - маршрут № 14 "ул. Воинов-Интернационалистов - Химпром, 3 Площадка".
В каждом лоте есть маршрут, обслуживающий микрорайон "Ельниково"; маршрут № 17 в лоте № 1 является сезонным, так как в основном пассажиропоток образуется на нем в дачный сезон.
Тот факт, что представленные обществом отчеты о количестве проданных билетов составлены в 2013 году, частично после вынесения управлением оспариваемого решения, роли не играет, так как данные регулярные маршруты функционируют в городе Новочебоксарске несколько лет и не являются вновь открывающимися. То есть отчеты могут быть приняты в обоснование доводов заявителей о разном пассажиропотоке на маршрутах, и, как следствие, о разной рентабельности маршрутов.
Таким образом, действия администрации по объединению маршрутов обусловлены необходимостью решения социально-значимых проблем населения городского округа по обеспечению пассажирских перевозок на всей его территории.
На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения требований Закона о защите конкуренции указано в статьях 189 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Между тем управление не доказало, что объединение администрацией в одном лоте конкурса нескольких маршрутов городского пассажирского транспорта может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между перевозчиками на стадии их участия в конкурсе.
Не было представлено в суд и доказательств необоснованности подобного порядка формирования лотов с учетом необходимости обеспечить оптимальный баланс между интересами отдельных перевозчиков по извлечению максимальной прибыли за счет осуществления перевозок лишь по прибыльным маршрутам и интересами города в целом.
Администрация сформировала лоты таким образом, чтобы конкурс состоялся по каждому маршруту, а каждый лот предполагал возможность извлечения прибыли, отвечающей цели предпринимательской деятельности (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации), с минимально возможными ее обременениями, не создавая необоснованных препятствий и не предоставляя неоправданных преимуществ никому из претендентов при проведении конкурса.
Следовательно, формирование в проведенном конкурсе лотов с включением нескольких маршрутов использовано для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции органов местного самоуправления, и не направлено на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Доводы управления о том, что небольшие перевозчики не смогут участвовать в конкурсе в связи с необходимостью выставления значительного количества автобусов, в рассматриваемом случае не принимается, так как все перевозчики поставлены в равные условия. Условия конкурса не исключают права заключения перевозчиками договоров аренды транспортных средств у собственников автобусов, права на объединение своих возможностей. Как указало общество, в его собственности находится всего 21 автобус, и для участия в конкурсе оно привлекло по договорам аренды еще 77 автобусов.
Следовательно, решение управления, равно как и выданное на его основе предписание, нельзя признать законными и обоснованными. Решение и предписание нарушают права и законные интересы как администрации, так и общества как лица, подавшего заявку на участие в конкурсе и понесшего для этого определенные затраты.
При этом ни в решении, ни в предписании управление не указало, каким образом необходимо действовать администрации, чтобы не допустить нарушения законодательства о защите конкуренции с точки зрения антимонопольного органа.
В связи с изложенным требования заявителей подлежат удовлетворению.
Суд также отмечает, что иные положения конкурсной документации управлением не оценивались, поскольку жалоба кооператива была обоснована только изложенными обстоятельствами. Поэтому суд не оценивает иные положения конкурсной документации - решение и предписание антимонопольного органа рассмотрены с учетом выводов, изложенных в оспариваемых актах, не выходя за пределы заявленных требований.
Расходы общества по уплате государственной пошлины относятся на управление в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
заявления общества с ограниченной ответственностью "Автолайн" и администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики удовлетворить.
Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 27.03.2013 по делу № 07-АМЗ/06-2013.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии в пользу общества с ограниченной ответственностью "Автолайн" (ИНН 2128041607) <...> в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд, г. Владимир, в течение месяца с момента его принятия.
Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород, при условии, что оно было предметом рассмотрения Первого арбитражного апелляционного суда или Первый арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.
Кассационная жалоба может быть подана в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения, постановления арбитражного суда.
Жалобы подаются через Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии.
------------------------------------------------------------------